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서론
대부분 궐련(cigarettes) 중심이었던 담배시장에 21세기 들어 새로운 담배제품들이 출현하면서 그 양상이 바뀌고 있다. 2003년 처음 중국에서 개발된 전자담배(electronic cigarettes)와 2014년부터 일부 국가에서 판매되기 시작한 가열담배(heated tobacco products)가 대표적인 제품으로, 신종담배가 도입된 국가에는 피우는 사람들이 급격하게 증가하면서, 이로 인한 건강과 담배규제정책에 대한 논란이 커지고 있다.
궐련의 건강영향은 이미 누적된 연구결과들을 기반으로 확립되어 있기 때문에, 이를 바탕으로 세계보건기구는 법적인 강제성을 가지는 최초의 공중보건 조약인 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC)을 제정하고 전 세계 181개 당사국(180개국과 유럽연합)이 이를 비준하였다[1]. 한편, 21세기 이후 시판되기 시작한 전자담배와 가열담배의 경우엔 장기간의 역학연구 결과가 존재하지 않아 건강영향에 대한 확실한 의학적 근거가 부족하다[2]. 이에 따라, 각 국가들이 신종담배에 대해 규제하는 방식은 아직 일정하지 않다. 가령, 전자담배를 분류하는 방식은 국가에 따라, 담배제품, 소비재, 독극물, 치료 목적의 의약품 등으로 다양하다. 신종담배의 규제를 위해서, 기존 궐련을 규제하는 데 적용했던 정책을 준용하기도 하고, 전자담배 규제를 위한 새로운 법령을 만들기도 하며, 별다른 규제 없이 시장에 맡겨 놓는 경우도 있다[3]. 호주에서는 니코틴이 들어있는 전자담배는 일부 예외를 제외하고는 불법으로 규정하지만, 영국에서는 공중보건국(Public Health England)이 전자담배를 이용한 금연을 적극 지지하고 있다. 시간이 지나면서 서로 다른 규제방식이 적용되고 있는 개별 국가의 사례는, 일종의 자연실험이 되고 있다. 국가별로 다른 규제방식을 자세히 살펴보는 것은, 다른 신종담배 규제정책의 장단점을 파악할 수 있고, 향후 국가에 적용하기 위한 보다 합리적인 정책의 이론적 기반을 마련하는 데에 도움이 될 수 있다.
이 글은 신종담배(전자담배와 가열담배) 규제에 대한 국제적 비교가 목적으로, 신종담배 규제에 대한 여러 영역(판매, 광고, 안전규정, 세금부과 등)에서 다르게 나타나는 국가 간 차이를 기술할 것이다.
전자담배 규제
1. 일반적인 규제현황
전자담배는 일반적으로 특정 용매(propylene glycol, gly-cerin)에 니코틴을 녹인 용액을 배터리로 열을 가한 후, 발생하는 증기를 마시는 전자기구이다[4]. 2003년 중국에서 처음 상업화된 제품이 시판되고 2006년부터 전 세계적으로 유통되기 시작했으며, 2018년에는 전 세계적으로 130억 달러가 팔린 것으로 추정된다. 미국이 가장 큰 시장이고, 그 다음으로 서유럽, 동유럽, 아시아태평양 지역 등의 순서이다[5]. 처음 시판된 전자담배(1세대)는 일반담배(궐련)의 모양을 흉내냈던 형태였지만, 2세대 및 3세대 전자담배는 니코틴 용액을 담는 카트리지의 용량을 늘리고 분무량을 조절하는 형식으로 개량되었다. 2015년 미국에서 신생 벤처기업으로 시작한 쥴(JUUL)은 니코틴 염(nicotine salt)을 사용하면서 니코틴 농도를 높였고, 여기에 다양한 향을 첨가하여 거부감을 줄임으로써 미국 청소년들에게 폭발적인 반응을 얻게 된다[6].
전자담배를 규제하는 방식에는 국가별로 차이가 있다. 일부에선 전자담배를 규제하기 위한 별도의 법령을 이미 도입했거나 도입 중이며, 별도의 규제를 하지 않고 있는 국가들도 있으며, 일부에서는 분명한 금지 정책을 유지하고 있다. 궐련과 달리 전자담배 규제에 대해서는 FCTC와 같은 국제조약이 없기 때문에 일관된 방식이 존재하지 않는데, 전 세계 123개국의 규제방식을 확인하여 비교하여 발표한 2017년 연구에 따르면, 이중 68개국에서 국가 수준의 규제를 가지고 있었다. 그중 22개국은 궐련에서 사용하던 기존 규제를 활용하였고, 25개국은 새로운 정책을 입안했으며, 7개국은 기존 규제를 수정했고, 14개국은 이러한 방법을 조합한 방식을 취했다[3]. 2018년 세계보건기구에서 발간한 자료에 의하면, FCTC 당사국 181개국 중 전자담배가 유통되고 있는 국가가 102개국이었고, 이중 39개국(38%)에선 특정한 규제방식을 가지고 있지 않았다[7].
전자담배가 규제되는 범위도 각 국가마다 다르다. 2017년 세계보건기구 보고서에 의하면, 전 세계 195개 회원국 중 약 15%인 30개국에서 전자담배는 금지되어 있다. 지역별로 금지된 국가를 Table 1에 제시하였다.
전자담배를 금지하는 국가들 중에서도, 호주와 자마이카, 일본, 멕시코, 스위스 등은 니코틴이 들어있는 제품만을 금지하고 있고, 아르헨티나, 브라질, 싱가포르, 태국, 터키 등은 전자담배의 판매를 금지하고 있으며, 완전한 금지를 하고 있는 국가에는 캄보디아, 요르단, 네팔, 파나마, 아랍에미리트, 투르크메니스탄이 있다[8].
전자담배의 분류는 앞서 언급한 대로 다양한 방식이 존재하는데, 니코틴 용량이나 사용 목적, 기구의 구성요소 등에 따라 전자담배(electronic cigarette, e-cigarette), 전자흡연기구(electronic smoking device) 등 다양한 명칭으로 불린다. 전자담배를 허용하는 국가에서 이를 분류하는 대표적인 방식은 담배제품, 소비재, 의약품이다. 전자담배를 의약품으로 분류하는 국가에서, 제조사는 건강과 관련된 영향을 법적 기준에 맞춰 제시해야 한다. 호주, 브루나이, 체코 공화국, 말레이시아의 4개 국가에서는 독극물 또는 위험물질로 분류되고 있다. 37개 국에서는 적용되는 상황에 따라 한 가지 이상의 분류방식을 취하고 있다[3].
3. 공공장소에서 전자담배 금지
4. 전자담배에 대한 안전규정
미국에선 2015년 9월 33개 주에서 식품의약국(Food and Drug Administration, FDA)에 아동이 전자담배를 접근하지 못하도록 할 것을 촉구한 후, 2016년 1월부터 경고 문구와 어린이 보호장치가 의무화되었다. 어린이 보호장치는 유럽 연합에서 적용되고 있는 EU Tobacco Product Directive (TPD)에도 포함되어, 회원국들은 2016년 5월부터 이를 의무화하고 있다[16]. 2018년 11월까지 전 세계 31개 국가에서 어린이 보호장치에 대한 규정을 가지고 있고, 38개국에서 경고 라벨을 포장에 표시할 것을 의무화하고 있다[12].
5. 전자담배에 대한 세금부과
미국의 일부 주와 방글라데시, 인도네시아, 케냐, 러시아, 세르비아, 한국은 전자담배에 대한 목적세를 부과하고 있다[5]. 이탈리아도 전자담배에 대한 세금을 부과하지만, 2018년에 이를 80–90% 인하하였다[17]. 영국에서 일반 소비재로 분류되는 전자담배는 20%의 부가가치세가 부과되고 있다[13]. EU는 세금부과에 대한 결정을 개별 국가에 부여하고 있는데, 13개국에서 목적세가 부과되었다[5]. 미국에서는 연방정부 차원의 일괄적인 정책은 없으며, 캘리포니아, 델라웨어, 캔사스, 미세소타, 루지애나, 뉴저지 등 일부 주에서 전자담배에 대한 목적세를 부과하고 있다[18].
7. 개별 국가 사례
1) 미국
미국은 2016년 8월에 FDA가 전자담배의 제조, 수입, 포장, 광고, 판매 등에 이른 모든 과정을 관장하도록 법을 개정하였다. 금연에 도움이 되는 것으로 판매하려는 전자담배는 의약품으로 규제되고 이에 따른 FDA의 제반 기준에 적합한지에 대한 평가를 받아야 한다. 전자담배를 청소년에게 판매하는 것은 금지되고 자동판매기 또한 성인만 출입하는 곳에만 설치할 수 있다[19]. 2015년 발효된 법령에 따라, 전자담배의 포장은 아이들이 쉽게 열지 못하도록 어린이 보호장치를 적용시켜야 한다. 최근 2-3년 사이, 청소년에서 전자담배 사용률이 급증하자, 2020년 1월에 담배 향과 멘솔(menthol) 향을 제외한 대부분의 가향제를 첨가하지 못하도록 하는 계획이 미국 FDA에 의해 발표되었다[20].
2) 캐나다
2018년 5월부터 전자담배는 새로운 법령(Tobacco and Vaping Product Act)에 의해 규제를 받고 있지만, 금연을 목적으로 하는 제품의 경우엔 기존 법령(Food and Drugs Act, Canada Consumer Products Safety Act)에 의해서도 규제를 받는다. 금연을 내세우기 위해선 반드시 캐나다 보건부(Health Canada)의 사전 승인이 필요하다. 이 새로운 법령에선, 18세 미만의 청소년에게 전자담배를 판매하는 것은 물론, 전달하는 것까지 금지하고 있다. 청소년을 대상으로 하는 광고도 금지되어 있고, 후원이나 유명인에 의한 추천도 금지되어 있다. 전자담배 포장에는 전자담배에서 나오는 가스에 대한 건강영향, 독성물질에 대한 정보들을 반드시 명기하도록 규정하고 있다[12]. 2019년 1월 캐나다 정부는 전자담배의 위험이 상대적으로 적음을 나타나는 교육 메시지를 발표하였다[21].
3) 뉴질랜드
뉴질랜드는 기존 법령(Medicine Act, 1981; Smoke-free Act, 1990)을 통해 전자담배의 판매와 광고, 사용을 규제하면서, 전자담배 판매를 불법으로 규정해오고 있었다. 하지만 2018년 담배회사인 필립 모리스가 뉴질랜드 보건성을 상태로 제기한 소송에서, 전자담배 또한 일반담배에 준한 규제에 따라야 한다는 판결이 내려진 후, 전자담배의 수입과 판매에 대한 규제는 변화되었다[12]. 하지만, 전자담배도 궐련처럼 청소년에 대한 판매와 광고가 금지되고, 니코틴을 포함하지 않은 전자담배도 18세 미만 청소년에게 판매할 수 없도록 규정되었다. 일반담배에 대한 금연구역 정책이 전자담배에 대해선 아직 적용되고 있지 않지만, 뉴질랜드 정부는 법을 개정하여 전자담배 또한 금연구역에서 사용하지 못하게 바꿀 계획을 가지고 있다[22].
4) EU
2014년 2월 EU에 공통적으로 적용하기 위한 담배규제정책이 유럽의회에서 통과되었고, 2014년 4월부터 EU에 발효되었다. EU TPD라고 불리는 이 새로운 규정은 EU 내 국가들이 2016년 5월까지 받아들이도록 권유되었다. 니코틴이 20 mg/mL까지 들어있는 전자담배는 TPD의 규제를 받고, 의약품이 아닌 일반 소비재로 사용 가능하도록 허용되었다. 이 농도를 초과하는 전자담배 제품이나 금연 목적인 경우엔 반드시 의약품으로 사전 승인을 받도록 했다. EU TPD는 또한 광고와 홍보에 대한 많은 제한을 두었다. 이에 대한 주요 규정들을 살펴보면 다음과 같다[16]. (1) 충전용 용기는 10 mL를 넘을 수 없고, 개별 전자담배 카트리지와 탱크는 2 mL를 초과할 수 없다. (2) 충전용 용기나 카트리지, 탱크는 모두 아이들이 쉽게 마개를 열 수 없도록 아동용 보호장치를 마련해야 한다. (3) 제품 포장의 최소 30% 면적에 전자담배에 대한 경고가 표시되어야 한다. ‘이 제품은 매우 중독성이 높은 물질인 니코틴을 함유하고 있다’라는 문구는 반드시 포함되어야 하며, ‘비흡연자에게 권유되지 않는다’라는 문구를 추가할 수 있다. (4) 개별 국가들은 이외에 추가적인 안전 장치들을 마련할 수 있다. 구입연령이나 첨가향을 제한하는 것이 여기에 해당된다.
5) 한국
우리나라는 담배사업법에 따라 니코틴을 포함하는 전자담배는 담배제품으로 규정되며 궐련과 동일한 규제를 적용하고 있다. 이에 따라, 실내 공공장소 및 금연구역에서 사용이 법적으로 금지되어 있고, 19세 미만 청소년에 대한 판매도 금지되어 있다. 경고문구도 전자담배에 해당하는 형태로 반드시 부착되어야 하며, 전자담배가 니코틴 의존 및 중독을 유발시키고 유해물질이 포함되어 있음이 표기되어야 한다. 전자담배의 니코틴 용액에 담배세를 부과하여 궐련과 유사한 수준의 가격규제가 이루어질 수 있도록 되어 있다[23].
가열담배 규제
2014년 말에 처음 시판되기 시작한 가열담배는 궐련과 전자담배의 하이브리드 형태를 띄는 것으로, 특수하게 제작된 전용 담배를 섭씨 300–350도 정도의 열로 가열해 발생하는 증기를 마시는 것이다[24]. 역사가 길지 않으므로 전자담배에 비해 판매되고 있는 국가가 적다. 세계적으로 가장 많이 판매되고 있는 필립 모리스의 아이코스(IQOS)는 2020년 1월 현재, 한국, 일본을 비롯한 49개국에서 유통되고 있다[25]. 가열담배에 대한 규제 또한 국가에 따라 다른데, 일반담배와 같이 취급하거나, 보다 우호적으로 다루기도 하고, 금지하는 국가도 있다[26]. 주요 국가별 현황을 살펴보면 다음과 같다.
2. 미국
2019년 4월 미국 FDA는 필립 모리스의 가열담배 제품인 아이코스 판매를 인가하였다. 필립 모리스는 일반 담배 트랙(Premarket Tobacco Product Application)과 덜 위험한 담배 트랙(Modified Risk Tobacco Product Application)으로 동시에 신청하였으나, 이번에 인가된 방식은 일반담배 트랙이다. 이에 따라 아이코스는 일반 담배에 준하는 포장, 경고그림, 광고, 홍보, 판매 규제를 받는다[29].
3. 일본
세계에서 가장 큰 가열담배 시장으로 알려진 일본에서 가열담배는 일반담배에 준한 규제를 받는다. 일본 정부는 가열담배를 특정 공공장소에서 사용하지 못하도록 제한할 계획을 가지고 있지만, 이러한 제한은 일반담배에 비해 상대적으로 약해질 가능성이 큰 것으로 알려져 있다[30].
결론
새로운 형태의 담배제품인 전자담배와 가열담배가 유통되면서, 국가마다 다소 다른 방식으로 규제가 이뤄지고 있다. 특히 전자담배의 규제에 대해서는 전문가들 내에서도 그 논란이 크다[33343536]. 금연효과나 안전성이 확보되기 전까지 수입과 판매, 유통, 사용을 금지하는 국가도 있는 한편, 흡연의 위험을 줄이기 위해 기존 궐련 사용자에게 전자담배로 바꿀 것을 적극적으로 유도하는 국가도 있다. 하지만, 전 세계적인 현황을 보면 아직 많은 나라에서 전자담배에 대한 세부적인 규제정책을 수립하지 않고 있다. 2018년 10월 스위스 제네바에서 열린 제8차 FCTC 당사자국 회의에서 확인한 바, 회원국 181개국 중 104개국에서는 전자담배에 대한 특정한 규제를 하지 않는 것으로 확인하였고, 향후 전자담배의 건강영향과 전자담배 규제정책의 영향을 확인하여 일치된 입장을 정리하기로 발표하였다.
궐련에 대한 규제가 강해지면서 담배회사들은 신종담배의 마케팅과 신제품 개발에 열을 올리고 있고, 그 결과 전자담배 규제가 느슨했던 미국에선 전자담배를 사용하는 청소년들이 2년 만에 2배 이상 급격하게 증가했다. 이에 대통령까지 나서 전자담배 규제에 대한 강력한 의지를 표명하기도 했다. 전자담배가 금지된 일본에서는 그 자리를 가열담배가 차지하면서 급속하게 시장 점유율을 늘리고 있고, 국내에서도 가열담배 판매량이 이미 전체 담배 판매량의 10%를 넘어섰다. 이러한 현상은 기존 궐련에 맞춰진 담배규제정책만으로는 변화하는 담배시장의 상황에 대처하기 어려움을 보여준다. 이미 일부 국가에서는 전자담배를 비롯한 신종담배를 포괄하는 담배규제 법안을 마련하여 이에 대비하고 있으며, 새로운 담배가 도입될 때 최소한의 안전장치를 마련하고 있다. 우리나라에서 담배는 기본적으로 기획재정부에서 관장하는 담배사업법에 의해 규정되어 있는데, 담배가 국민건강에 미치는 막대한 영향을 고려한다면 ‘사업’의 관점이 아닌 ‘규제’와 ‘국민건강’의 기준으로 보다 진일보한 규제정책을 수립할 필요가 있다. 신종담배의 규제에 대한 국제적인 ‘자연실험’ 결과를 지속적으로 확인하면서, 국내 환경에 맞는 정책을 선택적으로 도입하는 것도 필요한 시점이다.
Peer Reviewers' Commentary
이 논문은 최근 사용자가 급증하고 있으면서 유해성에 대한 논란이 있는 전자담배에 대한 규제정책의 방향 제시를 위해 다른 나라들의 가열담배와 전자담배에 대한 규제정책을 비교하여 정리해 주고 있다. 이들 담배에 대한 사용금지, 분류, 연령 제한, 공공장소에서의 금지, 안전규정, 세금부과, 광고금지 등에 대해 유럽연합, 미국, 캐나다 등 여러 국가의 대응 현황을 소개하고 있다. 신종담배, 특히 액상형 전자담배의 건강 위해성에 대한 보고가 최근 급증하고 있다. 따라서, 다른 국가의 규제정책과 장단점을 제시해 주고 있는 이 논문은 우리나라 전자담배 관련 보건정책을 수립하는데 좋은 이론적 기반을 제공할 것이고, 동시에 학문적 연구에도 많은 도움을 줄 것으로 판단된다.
[정리: 편집위원회]
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