PDF
ePub
Citation
Print
서론
흡연은 전 세계적으로 매년 700만 명 이상, 우리나라에서는 매년 약 6만 명의 생명을 빼앗아 가는 위험한 건강 위해요인이다[1]. 우리나라의 경우 흡연으로 인해 발생하는 사회경제적 비용이 연간 약 6조 원에 달하며, 이 비용은 향후 더욱 증가할 것으로 예측된다[2]. 다행스러운 것은 흡연자가 금연을 유지한다면 흡연으로 인한 질병발생 위험과 사회경제적 비용 발생을 현저히 감소시킬 수 있다는 것이다. 이러한 이유에서 우리 정부는 지난 2015년에는 담뱃세를 80% 인상하였고, 2016년에는 담뱃갑에 경고문구 대신 경고그림을 부착하는 정책을 도입하여 흡연자에게는 금연을, 비흡연자에게는 계속적으로 흡연을 시작하지 않도록 유도하고 있다.
흡연을 바라보는 우리 국민의 인식변화, 한층 더 강화된 담배규제정책 도입으로 우리나라 성인 남성 흡연율은 1980년대 약 80% 수준에서 2016년 40.7%로 절반가량 감소하는 성과를 거두었다. 그러나, 성인 여성 흡연율은 2016년 6.4%로 오랫동안 큰 변화 없이 제자리 걸음을 하고 있다[3]. 또한, 청소년의 경우, 다행스럽게도 2005년 14.3%에서 2016년 9.4%로 감소했지만, 매일 흡연자가 되는 평균연령이 2016년 기준 13.8세로 계속적으로 감소하고 있다[4]. 더불어서, 우리나라 성인 남성 흡연율이 경제협력개발기구(Organization for Economic Cooperation and Development, OECD) 회원국 중 가장 높다는 것은 여전히 국내 담배규제정책이 더욱 강화되어야 한다는 것을 의미한다.
흡연예방 및 금연을 위한 다양한 정책적 노력은 우리나라에서만 절실한 것이 아니다. 2005년에 국제법으로 효력을 가지게 된 담배규제기본협약(Framework Convention on Tobacco Control, FCTC)을 근거로 전 세계가 담배규제를 위한 다양한 정책들을 도입하고 있다. 담뱃세 인상, 담배광고, 판촉 및 후원 규제, 금연지원서비스 제공, 금연구역 확대 등 최근 우리 정부가 강화하고 있는 담배규제정책 역시 FCTC가 협약 당사국들에게 권고하고 있는 수요감소조치를 기반으로 한다. 다양한 담배규제정책 중 최근 국제사회에서 큰 관심을 받고 있는 것이 담뱃갑의 포장을 철저히 규제해 더 이상 담배제품이 매력적으로 보이지 않도록 하는 조치, 즉, ‘plain packaging’ 또는 ‘standardized packaging’ 정책이다(현재 이들 용어에 대한 국내 번역방법이 충분히 논의되지 않아 본 논문에서는 ‘무광고규격화포장’으로 표현한다). 담뱃갑 무광고규격화포장 정책은 FCTC 제11조 ‘담배제품의 포장 및 라벨’과 제13조 ‘담배판매, 광고 및 후원’과 관련된 조치로 2012년 호주가 세계 최초로 이 정책을 도입하였다. 담뱃갑 포장을 정부가 정해준 규격(표준안)에 따라 제작해야하는 정책으로 전 세계 많은 국가에서 채택하고 있는 담뱃갑 경고그림 정책보다 더 강력한 담배규제정책으로 평가받고 있다. 호주의 뒤를 이어 2017년 영국, 프랑스가 담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 시행하였다.
우리나라는 2015년 이후 담뱃갑 인상 및 담뱃갑 경고그림 도입으로 한 층 강화된 담배규제정책을 펼치고 있지만, 앞서 언급한 것처럼 OECD 회원국 중 여전히 높은 수준의 성인 남성 흡연율을 감소시키기 위해서는 추가적인 조치가 필요한 상황이기 때문에 최근 국제사회가 도입을 추진 중인 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 국내 도입을 고려해볼 필요가 있을 것이다. 본 연구의 목적은 첫째, 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 국내 도입 필요성을 논의하고, 둘째, 실제 담뱃갑 무광고규격화포장 정책이 무엇인지 그 개념과 이 정책의 효과에 대한 현존하는 과학적 근거를 검토할 것이다. 또한 담뱃갑 무광고규격화포장 정책에 대한 국제사회의 도입현황을 정리하고자 한다. 본 연구의 결과는 향후 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 국내 도입을 논의하는 과정에서 기초자료로 활용될 것으로 기대된다.
연구 방법
담뱃갑 무광고규격화포장과 관련된 자료를 확보하고자 세계보건기구의 Tobacco Free Initiative 웹사이트(http://www.who.int/nmh/about/tfi/en/)를 2018년 1월 20일에 방문하여 관련 자료를 수집하였다. 또한 1월 20일부터 22일까지 ‘plain+packaging,’ ‘standardiz(s)ed+packaging,’ ‘FCTC+Article+11,’ ‘FCTC+Article+13’ 등을 검색어로 구글검색을 실시하여 담뱃갑 무광고규격화포장 관련 자료를 수집하였다. 2017년 세계보건기구와 미국의 담배규제관련 비정부단체인 Campaign for Tobacco Free kids가 각각 10월(스위스 제네바)과 12월(영국 윈저)에 실시한 담뱃갑 무광고규격화포장 관련 국제워크숍에서 확보한 자료들도 본 연구에 활용하였다. 본 연구의 책임저자가 해당 워크숍을 모두 참석했던 관계로 관련 자료를 확보할 수 있었다. 연구진은 다양한 경로를 통해 수집된 담뱃갑 무광고규격화포장 관련 자료들을 본 연구의 세부 목적, 즉 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 국내 도입 필요성, 담뱃갑 무광고규격화포장의 개념 및 효과, 그리고 국제사회의 도입현황에 맞게 재분류하여 분석하였다.
연구 결과
1. 담뱃갑 포장의 기능
담뱃갑 포장의 가장 기본적인 기능은 여러 개비의 담배를 한 곳에 보관하는 것이다. 과거 담배제품의 포장을 살펴보면 대부분이 종이를 접어서 개비 담배를 싸는 형태로 제작되었으나, 1980년대에 들어서면서 상자형태의 담뱃갑 포장이 등장하였고, 최근에는 포장기술의 발달로 담뱃갑을 여는 방법, 담뱃갑 크기 및 재질도 다양해지고 있다. 이러한 변화 속에서 담뱃갑 포장의 기능도 추가되기 시작했다. 우리나라의 경우 전매청 당시 담뱃갑 포장을 정부정책을 홍보하는 수단으로 주로 활용하였으나(Figure 1A), 2002년 한국담배인삼공사가 KT&G로 민영화되면서 담뱃갑 포장은 담배제품을 더욱 매력적으로 보이게 하기 위한 마케팅 수단으로 활용되기 시작했다. 현재의 담뱃갑 포장은 담배제품 광고를 위한 중요한 수단으로 활용되고 있다(Figure 1B). FCTC에서는 담뱃갑 포장에 경고문구 혹은 경고그림을 부착하는 것은 흡연의 위험성과 관련된 정보를 흡연자 및 비흡연자에게 전달하는 중요한 역할 때문이라고 설명할 뿐만 아니라 담배제품을 더 이상 매력적으로 보이지 않게 하기 위한 중요한 조치임을 강조하고 있다[5]. 담뱃갑 포장을 규제하는 것은 비용 대비 효과가 매우 뛰어난 담배규제정책 중 하나로 제시되고 있다[6]. 매력적이고 화려한 담뱃갑 포장은 담배소매점 내 진열장에서, 흡연자의 손에서, 그리고 길거리에 버려진 담뱃갑 역시 담배제품을 홍보하는 만큼 담배제품에 대한 마케팅을 규제하는 차원, 그리고 담배제품의 매력을 낮추기 위한 목적에서 담뱃갑 포장을 규제하는 것은 반드시 강화되어야 할, 그리고 도입 우선순위가 높은 담배규제정책 중 하나이다[78]. 최근 화려한 포장 디자인의 가향, 캡슐담배 신제품이 다수 출시되고 여대생 흡연자의 66.2%가 멘톨담배를 주로 사용할 정도로 젊은 연령에서 가향담배를 선호하고 있는 우리나라에서도 이러한 포장 규제를 심각하게 고려해야 할 필요가 있다[9]. 2016년 세계보건기구 FCTC 이행보고서에 따르면, 180개 FCTC 당사국 중 76%가 흡연의 위험을 경고하는 내용을 그림으로 부착하고 있고[10], 이러한 정책은 흡연에 대한 중요한 정보를 흡연자 및 비흡연자에게 알릴 뿐만 아니라 담배회사로부터 담뱃갑 포장을 마케팅 목적으로 활용하지 못하도록 하는 역할을 하고 있다.
2. 담뱃갑 무광고규격화포장이란
담뱃갑 무광고규격화포장 정책은 FCTC 제11조 ‘담배제품의 포장 및 라벨 규제’와 관련한 이행사항으로 담뱃갑 포장에 제품명 외에 담배회사 및 제품을 상징하는 로고, 특정 색상, 이미지, 판촉 정보 등의 사용을 제한 또는 금지하여 모든 종류의 담뱃갑이 정부가 정한 규격화 혹은 표준화된 포장방법을 사용하도록 하는 정책이다[6]. 제품명 조차도 글씨체, 크기에 대한 표준안을 정부가 제시하도록 규정하기 때문에 각 브랜드를 바로 연상시키는 색상, 로고 없이 모든 담배제품이 거의 동일한 모습으로 판매되게 되는 것이다(Figure 2) [11].
담뱃갑 무광고규격화포장과 관련된 사항을 더 자세히 살펴보면, 색상이나 디자인적 요소는 완전히 배제되고, 담뱃갑 포장뿐만 아니라 담배 개비에도 담배회사의 로고나 브랜드 디자인 등을 사용할 수 없도록 규정하고 있다. 단, 담뱃갑에 표기되는 경고그림과 문구는 정부에서 지정한 크기로 표시되고, 담뱃갑 전체에 사용되는 색상 역시 법으로 정하여 그 색상만을 사용하도록 규정하게 된다[6].
3. 담뱃갑 무광고규격화포장의 도입 목적 및 필요성
담뱃갑에 경고문구 혹은 경고그림를 표시하는 것은 기본적으로 흡연자들로 하여금 담배제품을 구입하거나 사용할 때 해당 문구 혹은 그림을 보고 금연을 결심하도록 유도하는 목적이 크다고 할 수 있다. 또한, 비흡연자로 하여금 흡연에 대한 막연한 호기심 유발보다는 흡연의 폐해를 알려 흡연 시작 자체를 막고자 하는 목적도 함께 있다. 이런 맥락에서 담뱃갑 무광고규격화포장 정책 역시 담뱃갑 경고문구 혹은 그림처럼 금연시도 및 흡연예방 차원에서 매우 중요한 정책이라고 할 수 있다. 하지만 세계보건기구는 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 궁극적인 목적을 ‘담배제품에 대한 매력저하’임을 강조하고 있다[12]. 세계보건기구가 강조하는 무광고규격화포장 정책의 세부 목적을 살펴보면, 첫째, 담배회사가 담뱃갑 포장을 제품 광고 및 판촉수단으로 활용하는 것을 근절하기 위함이다. 둘째, 담배회사가 담뱃갑 포장에 다양한 디자인 및 색상을 활용해 대중들로 하여금 담배제품이 덜 해롭게 보이도록 하는 전략을 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 도입으로 원천봉쇄하겠다는 목적도 있다. 끝으로, 담뱃갑 포장에 사용되고 있는 경고문구 및 경고그림의 효과를 극대화하기 위한 목적으로도 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 도입을 강조하고 있다[12].
일반적으로 정책을 도입하는 과정에서 정책 도입의 목적을 어떻게 설명하느냐에 따라 향후 그 정책에 대한 효과를 평가하는 방법이 결정된다. 우리나라의 경우, 2015년 담뱃갑 경고그림 도입 당시 해당 정책의 목적을 설명할 때 흡연율이 감소할 것이라는 주장을 많이 했고, 그 결과 담뱃갑에 경고그림이 부착된 지 1년이 지난 2017년 말 많은 언론과 국민이 담뱃갑 경고그림 정책으로 흡연율이 많이 감소할 것으로 기대했다. 2017년도 흡연율 정보는 2018년 하반기에 발표될 것으로 판단되지만, 이미 정책 도입 이후 화려하거나 매력적이었던 담뱃갑 포장이 50%의 경고문구 및 그림으로 인해 담뱃갑의 절반 공간이 담배회사의 마케팅 공간으로 활용되지 않기 때문에 담뱃갑 경고그림 도입은 담배회사의 마케팅 활동을 규제하는 중요한 정책으로 평가할 수 있는 것이다. 담뱃갑 경고그림의 크기를 확대해 점차적으로 담뱃갑 포장 내 마케팅 공간을 줄여나가는 것도 중요하지만, 이보다 더 강력하고 확실한 방법은 담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 도입하는 것이기 때문에 흡연율 감소, 흡연예방 및 담배회사의 마케팅 활동 규제차원에서 이 정책의 시급한 도입을 고려할 필요가 있을 것이다.
담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 국내에 도입하는 것은 국제협약인 FCTC를 충실히 이행한다는 차원에서도 의미 있는 것이라고 할 수 있다. 담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 도입한다는 것은 FCTC 제13조 담배광고, 판촉 및 후원에 대한 포괄적 금지를 일부 이행할 수 있게 되는 것이고, 더불어서 흡연의 위험성을 알려야 하는 제11조 1(b)항, 그리고 담뱃갑 포장을 활용해 소비자를 오도할 수 있는 것도 막을 수 있기 때문에 담뱃갑 무광고규격화포장 정책 도입으로 FCTC 제11조 1(a)항도 이행할 수 있게 된다[12].
4. 담뱃갑 무광고규격화포장의 효과
담뱃갑 무광고규격화포장의 정책효과에 대한 연구결과는 다양한 형태로 존재하고 있다. 호주, 브라질, 캐나다, 뉴질랜드, 미국 등에서 실험연구, 설문조사연구, 표적집단면접조사연구 등 2012년 호주의 무광고규격화포장 정책 도입 이후이 정책의 효과에 대한 과학적 근거가 쌓이고 있는 상황이다. 또한, 이들 연구결과를 종합적으로 정리해 세계보건기구는 2016년 ‘Plain packaging of tobacco products: evidence, design and implementation’ [12]을 발간하였다. 현존하는 과학적 근거를 체계적문헌고찰 연구방법을 채택해 발표한 연구도 총 5편[1314151617]이 발표되었다.
5편의 체계적문헌고찰 연구결과를 살펴본 결과, 모든 보고서에서 무광고규격화포장 정책은 해당 정책의 목적인 담배제품의 매력을 감소시키는 효과가 있고, 담배제품에 대한 대중의 오해를 감소시키는 효과도 있었다. 또한, 흡연의 위험성을 경고하는 경고그림 및 문구의 효과도 증가시키는 것으로 평가받고 있다. 5편의 체계적문헌고찰 연구 중 영국의 Chantler Review 결과에서는 담뱃갑 무광고규격화포장 정책이 청소년의 흡연시작을 감소시키는데도 효과가 있을 것으로 평가하고 있다[17]. 이러한 체계적문헌고찰 연구결과는 영국정부가 호주와 마찬가지로 담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 도입하는데 중요한 근거자료로 활용되었다. 2012년부터 지난 5년동안 호주의 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 효과를 평가한 연구결과에서는 무광고규격화포장 정책이 호주의 흡연율 감소에 영향에 미친 것으로 평가하고 있다. 호주의 경우 담뱃갑 무광고규격화포장 정책이 지난 3년동안 호주의 성인 흡연율을 0.55%p 감소시킨 것으로 평가하고 있다. 이러한 결과는 호주 성인 흡연자가 지난 3년동안 118,000명이 줄었다는 것을 의미하는 것이다[17].
학자들의 연구결과만 담뱃갑 무광고규격화포장 정책이 효과적이라고 평가하는 것은 아니다. 영국의 경우 담뱃갑 무광고규격화포장 정책 도입과 관련해 담배회사들은 영국정부를 상대로 소송을 제기했고, 이 소송의 대법원 판사는 영국 보건부가 법원에 제출한 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 효과에 대한 증거자료와 담배회사가 법원에 제출한 무광고규격화포장 정책이 효과가 없다는 증거자료에 대해 다음과 같이 판결했다[15]. “[영국]정부에서 제출한 [담뱃갑 무광고규격화포장 정책 관련] 수많은 근거들은 설득력이 있고, 해당 근거들의 결론은 상당한 수준의, 그리고 압도적으로 담뱃갑 무광고규격화 포장 정책이 효과적인 금연정책임을 제시하고 있다.” “담배회사에서 제출한 근거들은 대부분이 동료평가가 되지 않았거나, 주장을 뒷받침할 수 있는 참고문헌이 부재한 상태이다.”
5. 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 국외 도입 현황
앞서 언급한 것처럼 담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 전 세계에서 가장 먼저 도입한 국가는 호주로 2012년에 도입하였다. 이후 프랑스와 영국이 각각 2017년 1월과 5월에 도입하였고, 노르웨이, 아일랜드, 뉴질랜드가 기존 담배제품의 재고소진 기간을 고려해 2018년 중반부터 무광고규격화포장이 적용된 담배제품 판매를 시작하게 된다. 이 외에도 헝가리와 캐나다, 슬로베니아, 루마니아, 태국, 조지아, 칠레, 에콰도르, 파나마, 브라질, 유럽연합에서 담뱃갑 무광고규격화포장 정책 관련 법안이 곧 도입될 예정이며, 싱가포르, 스리랑카, 우루과이 역시 정부 공식입장으로 향후 담뱃갑에 무광고규격화포장을 적용할 것이라고 발표하였다. 대다수의 국가들이 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 시행을 담배회사 차원과 소매점 차원으로 구분하여 정하고 있고, 구체적인 내용은 Table 1과 같다[18].
6. 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 국내 도입을 위한 준비
담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 국내에 도입하기에 앞서 준비해야할 사항들이 많다. 그 이유는 무광고규격화포장이 단순히 담뱃갑 포장만을 규격화하거나 규제하는 것이 아니라 규격화 대상이 매우 다양하고, 어떤 형태의 규격화가 정책의 효과를 극대화할 수 있을지에 대한 면밀한 사전 조사가 필요하기 때문이다. 담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 처음 도입한 호주, 그리고 현재 도입을 추진 중인 캐나다 역시 규격화 대상 및 방법 등에 대한 사전조사가 진행되었다. 예컨대, 담뱃갑의 색상을 결정하는 것과 관련해서는 호주, 캐나다 국민이 가장 싫어하는 색, 혹은 덜 매력적으로 느끼는 색을 찾기 위해서 설문조사 및 면접조사 방법을 활용해 연구를 수행했고, 연구결과 호주의 경우는 짙은 올리브색을 담뱃갑 포장의 색상으로 결정하였고, 캐나다의 경우는 연구를 통해 빨강, 파랑, 녹색은 캐나다 국민들로 하여금 주목도, 매력도, 호기심을 자극하는 색상임을 확인한 반면, 베이지 색상 계열은 매력도를 낮추는 것을 확인하였다. 이러한 연구결과를 바탕으로 캐나다는 브라운 B (Pantone 448c)를 담뱃갑 무광고규격화포장의 기본 색상으로 결정하였다[19]. 색상을 결정하는 것부터 연구를 기반으로 한 준비과정이 필요한 것을 확인할 수 있는 사례이다.
담뱃갑 무광고규격화포장 정책을 도입하기 위해서는 앞서 언급한 담뱃갑의 기본 색상뿐만 아니라 규격화해야 하는 대상들이 많다. 담뱃갑 내면의 색상 및 재질, 브랜드명, 회사명 또는 브랜드 파생 종류(사례: 말보로 중 말보로 골드)를 어떤 색상, 글꼴, 크기, 위치 등으로 규격화할 것인지에 대한 결정을 내려야 한다. 또한 담뱃갑 포장에 사용되는 모든 구성물의 소재에 대한 기준 마련, 그리고 담뱃갑의 형태, 크기, 개봉방식 등에 대한 구체적인 규격화 방안이 마련되어야만 한다. 담뱃갑뿐만 아니라 담배 한 개비에 대한 규격화 방안도 마련해야 한다. 캐나다의 사례를 중심으로 담배 한 개비에 대한 규격화 방안을 Figure 3과 같이 정리하였다[20].
결론
우리나라 흡연율은 다른 국가들과 마찬가지로 점차 감소하고 있으나 OECD 회원국 중 성인 흡연율이 여전히 높은 만큼 지속적인 담배규제정책 강화 노력이 필요한 것이 현실이다. 2012년 호주를 시작으로 최근에는 영국, 프랑스가 도입한 담뱃갑 무광고규격화포장 정책은 흡연자로 하여금 금연을 유도하고, 비흡연자로 하여금 흡연을 예방하는 효과적인 정책으로 알려져 있다. 이미 학문적으로 그 효과가 입증되었고, 많은 국가에서 도입을 예정하거나 검토 중에 있는 만큼 우리나라 역시 이 정책의 도입을 위한 준비가 필요하다. 본 연구를 통해 담뱃갑 무광고규격화포장 정책에 대한 정의, 효과 등에 관한 기존 자료를 종합적으로 검토할 수 있고, 더불어서 이 정책의 국내 도입을 위해 사전에 준비해야할 내용을 정리한 만큼 본 연구의 결과를 바탕으로 국내 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 도입을 위한 단계별 준비 전략을 수립하여야 할 것이다. 담뱃갑 무광고규격화포장 정책의 필요성 및 효과에 대한 국외 자료를 국내 자료화 하여 입법과정 및 공론화 단계에서 근거자료로 활용하여야 할 것이다. 또한, 실제 담뱃갑 포장의 규격화를 위해서 규격화 대상 및 선택사항들을 사전에 선정해 우리나라에 적용 가능한 담뱃갑 포장 규격안을 개발하여야 한다. 이 과정은 과학적 근거를 바탕으로 진행되어야 하는 만큼 연구 및 조사를 위한 충분한 시간이 확보되어야 할 것이다. 담뱃갑 무광고규격화 포장은 담배회사의 담뱃갑 포장 내 마케팅 전략을 무력화시키는 담배규제정책으로 담배회사의 반발이 클 것으로 예상된다. 이미 이 정책을 도입한 호주, 영국, 프랑스 등의 사례를 검토해 담뱃갑 무광고규격화포장 정책 도입 시 담배회사의 반대논리를 사전에 파악하고 대응전략을 수립하는 준비도 필요할 것이다.
Peer Reviewers' Commentary
본 논문은 담뱃갑 무광고규격화포장의 의미, 국내 도입 필요성, 효과, 국외의 도입 현황, 국내도입을 위해 필요한 준비사항을 소개하였다. 무광고규격화포장은 기존의 경고그림보다 한 차원 높은 담배제품 규제정책으로서, 흡연자의 흡연욕구 저하 뿐만 아니라 비흡연 청소년의 흡연 시작을 지연시킴으로써 궁극적으로 흡연율을 낮추는데 기여할 수 있을 것으로 기대된다. 우리나라에서는 2015년에서야 담뱃갑 경고그림을 비로소 도입하였지만, 호주를 비롯한 여러 외국에서는 이미 무광고규격화포장 도입이 확산되고 있는 추세이다. 우리나라에서도 무광고규격화포장 도입이 시급한 상황에서 본 논문은 매우 시의적절하며, 무광고규격화포장 도입의 필요성과 당위성, 배경, 도입 방법 등을 구체적이고 논리적으로 잘 정리하여 독자들에게 설득력이 있고, 정책입안자에게도 도움이 될 것으로 판단된다.
[정리: 편집위원회]
XML Download